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创建 | “生态银行”试点的武夷山探索

来源: 发布时间:2020-06-28 17:00:24 点击数:

    福建省南平市积极开展“生态银行”试点,将现代金融的理念、运作模式与以绿水青山为标志的生态资源保护和开发有效结合起来,推进建立生态资源资产化、资本化运营的模式。南平市所属的武夷山市,作为生态环境部“第二批国家生态文明建设示范市”,在贯彻落实南平市“生态银行”创新实践方面进行了深入探索。


一、武夷山市推进“生态银行”模式的实践探索

    

“生态银行”借鉴商业银行“分散化输入、集中式输出”的模式,通过搭建一个围绕生态资源进行管理、整合、转换、提升、市场化和可持续运营的平台,对生态资源进行优化配置和高效利用,实现综合效益提升。深入推进自然资源资产改革是前提。商业银行的运营对象是货币,而“生态银行”的运营对象则是生态资源资产的所有者权益,要解决的问题是如何把生态资源高效组织好,对接绿色产业项目。国家正大力推动自然资源管理体制改革,在“调查、管制、权益”三维管理体制下,权益是最终目标,也是最复杂的部分,对自然资源资产所有者权益的内涵挖掘、实现形式、整合模式、交易规则和政策建设等探索是“生态银行”试点的关键。作为全国国有自然资源资产管理体制设区(市)试点,南平市先行先试,积极开展“生态银行”模式的创新探索。武夷山市以当地特色的朱子文化为导引,优化自然资源资产开发格局,形成了“文化统领、IP运营、全域全资源门类承载”的五夫镇“文化生态银行”运作模式。开展了精细化的自然资源摸底调查工作,对分散的山、水、林、田、湖、茶、古民居等生态资源进行了有效汇总,对相应的各类生态红线进行了叠加,对农民的流转意愿进行了摸底,开展了调查、分析、确权、登记、整合、出让等工作,为推动优质文化、生态资源对接市场需求和市场主体提供了基础条件。搭建自然资源变资产的中介和运营平台是核心。武夷山市五夫镇“文化生态银行”是南平市多元化“生态银行”发展模式之一,其核心是绿色产业和分散零碎的生态资源资产之间的资源、信息、信用三重中介平台。五夫镇以国家级田园综合体的建设为契机,以朱子文化园、艺术家小镇、兴贤古街等项目建设为抓手,将摸底调查、规划策划、评估定价、流转整合、治理提升和开发运营等工作有机统筹。依托自然资源调查摸底和确权,以租赁、入股、托管、购买等方式将分散的、碎片化的生态资源集中收储整合,实现自然资源的集中连片使用。通过基础设施投入、科技研发、制度红利释放、业态创新、经营水平提升等方式对流转资源进行提质增效,提高资源预期开发价值和效益,形成具有商业开发价值的资产包。在此基础上,通过引入专业的产业运营商进行合作开发,推动绿色产品和生态服务的资产化,推动资源转化为资产,让自然资源资产等要素“活”起来,满足盘活“变现”的基本要求,进而为实体企业提供原材料供应、担保增信、资产出租等服务和支持。推动政府主导和市场化运作的有机融合是关键。我国生态资源相关的制度主体,主要是以财政资金为主导的生态补偿制度。这一制度对于平衡区域发展与生态保护发挥了积极的促进作用,但也存在着标准不高、补偿方式单一、利益引导机制不健全以及可持续性不强等问题。“生态银行”模式通过市场手段,引入有实力的行业龙头和产业基金,导入项目和产业,并按照统一国土空间规划布局,对投资开发行为进行先手引导,保障项目绿色可持续,有效构建了资源变资产变资本的转化平合,是探索“政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作”的自然资源运营模式的关键一招,为区域生态环境优势向产业优势、发展优势转化提供了可持续的生态产品价值实现路径。


二、“生态银行”实践探索存在的瓶颈和症结


    武夷山市的“两山”实践工作卓有成效,但仍然不够深入,“绿水青山”向“金山银山”的转化仍不充分,一些生态资源优势还未能有效转换为经济优势。究其原因,主要有以下三点。一是生态市场发展还不完善。无论是生态修复,还是污染防治,亦或是生态经济发展,主要还是以各级政府主导、财政资金投入为主。生态资源与市场需求缺乏有效对接的手段和媒介,各类市场主体参与依然较少,生态环境保护基础设施建设投融资模式创新力度不足。排污权、碳排放权等要素市场还未真正形成,诸如生态补偿、环境税、环境信贷、环境责任保险等政策,多数尚处于探索或试点阶段,政策实施的结构安排、功能分工、后评估机制尚未形成。现有的政策对激励参与绿色金融、生态金融等业务的程度有限,没有建立完备的利益引导机制体系,保障生态保护与建设市场化运营的制度建设仍不完善。二是生态资源权属不清和碎片化问题仍然普遍。生态资源权属不清,自然资源资产产权体系还存在主体不明确、所有权边界不清晰等一系列问题。厘清各类自然资源之间、各类产权主体之间的资源产权边界,明晰国家和集体资源产权的边界与所有者主体,从而进一步探索完善自然资源资产的产权制度体系,是“生态银行”走向深入的基础。这当中,还有大量的调查、确权等工作要做,当前要加快完成农村房屋权籍调查、农村集体资产清资核算等工作,并保证调查结果质量,为试点工作后续的资源开发夯实工作基础。生态资源碎片化问题比较突出。农村人口大量流出,资源的分散化与碎片化导致土地撂荒、毁林种茶时有发生,“小打小闹”的资源现状使得“生态产业化、产业生态化”市场开发条件不成熟、开发价值不高。三是生态资源评估作价机制不够健全。“生态银行”的前端交易环节(从分散所有者到运营平台)和后端交易环节(从运营平台到产业投资运营商),分别进行两次评估作价。大部分前端交易,资源定价未与后端产业衔接。如前端流转时按农业用途定价,后端实际发展的是三产融合业态,价格未能充分体现生态环境的外部性与外溢价值,基本上都把资源当做单一元素,未将资源所在的山水林田湖生态系统作为统一整体来考虑。大部分后端交易未能进行充分竞价,基本上是买方市场,流转价格由市场主体主导。部分以现金或股权作价的过程,公开程序履行不到位,未将流转价格按程序进行公示、听证、所有者主体确认等。定价问题,影响资源利用效益在农户、开发企业、政府之间的分配情况,需要得到合理调控。


三、深化“生态银行”实践探索的对策思考


   “生态银行”模式是基于对“绿水青山转化为金山银山”瓶颈的深入研究基础上提出的,这种模式与中央提出的“要总结推广资源变资产、资金变股金、农民变股东经验”的要求高度契合,对于抓好抓实国有自然资源资产管理体制改革试点工作,探索切实可行的路径将形成有力的支撑。因此,要以更高站位、更新理念来谋划生态文明建设,深化“生态银行”模式实践,在体制机制上做出更大的探索和创新,重点做好四个方面的工作。一是加强组织领导。建议国家层面加强领导、统筹推进,由国家有关部门联合成立“生态银行”研究推广专项工作组,在全国有条件地区试点推广“生态银行”模式,明确时间表、路线图,协调解决方案落实中的困难和问题,进一步完善“绿水青山转化为金山银山”市场化、产业化路径和金融创新模式的政策体系。二是深入推进自然资源确权工作。全面深化自然资源资产管理体制改革试点工作,建议自然资源、农业农村、水利等相关部门进一步深入推进自然资源实地调查和确权工作,全面摸底和查清各类自然资源的类型、边界、面积、数量、质量等,明确所有权主体、划清所有权界线,由不动产登记机构实施登记,逐步汇总形成自然资源登记数据库,为资源评估、收储、整合等各项工作打下基础。三是构建支持自然资源资产运营的金融体系。“生态银行”试点的重要目标之一,就是让生态资产按照市场规律产生财产性收入。但生态资源的开发利用项目,大多存投入大、投资回报周期长、风险较高,亟须金融的持续支持。当前的金融体系与之发展并不协调,金融资金存在进入难题。要加快引导财政和金融政策配合,在贴息、税收、担保等方面,建立起金融进入绿色产业的激励机制。要充分发挥好绿色债券、绿色基金及生态资源产权市场等直接融资渠道。要逐步完善开发性金融服务体系,充分发挥政策性金融机构的作用在生态资源资本化中的作用,提高中长期信贷投放力度,降低资金融通成本。四是深入开展生态产品价值实现机制试点。随着“生态银行”试点的深入,需要在自然资源产权制度、交易制度、开发利用的管制规则、产业政策等方面有一定创新突破。要着重厘清资源、资产、资本三资的关系,加快试点自然资源定价的科学方法,通过夯实自然资源资产管理、设立产业基金,加强与实力企业对接、研究建立市场交易规则、注重全程风险防控等措施,进一步推动自然资源全域化整合、多元化增值,探索形成可复制、可推广的绿色发展创新路径,通过改革创新,让土地、劳动力、资产、自然风光等要素活起来。
(王继文,福建省南平市武夷山生态环境局局长。原标题《武夷山市“生态银行”模式实践探索》,内容本刊略有修改)来源:《中国生态文明》杂志2020年第1期